本文不拟全面检视何种类型的基本权利没有第三人效力的问题，而将致力于讨论劳动权的第三人效力问题。

鉴于苏俄和苏联与其宪法的密切关系, 自1935年起, 苏联宪法在中国的传播逐渐取代了苏俄宪法。15高一涵:《俄国新宪法的根本原理》, 《太平洋》1919年第1期, 第1页以下。

高一涵在《我国宪法与欧洲新宪法之比较》一文中, 比较了苏俄宪法和法美宪法的哲学基础, 美国和法国的宪法只注重个人, 不甚注重社会, 只注重政治, 不甚注重经济, 只尊重个人的权利和政治上的自由, 至于社会的权利和经济上的自由置于宪法的范围之外。在宪法研究和政权建设方面, 中国共产党认为, 需要走中国化的道路, 不可能照抄苏俄宪法, 也不可能回到中央苏区时代。在政府1918年末给全军战士颁发的《红军战士手册》中, 印有苏俄宪法和人民委员会有关法令中规定的红军战士的义务和权利。以此为背景, 中国共产党在一大纲领中使用了苏维埃一词, 这标志着苏俄宪法对中国共产党的诞生产生了一定的影响, 也成为中国共产党宪法观的重要思想来源之一。陈独秀在文中依据因果律对张君劢《人生观之论战序》和梁启超《教育与人生》两篇文章给予回应, 认为马克思科学的社会主义预料资本主义必由发达而崩溃, 崩溃后继之者必为社会主义, 此乃就人类历史的进化一般趋向而言, 至于资本主义之崩坏与夫社会主义之实现, 果在何国开始及完成, 又另有其特殊的因果关系;非到共产主义实现, 私有财产是不能完全废绝的, 此事谈何容易, 俄国劳农革命家是马克思派, 不是玄学家, 自始便未尝妄想一革命便能够将私有财产完全废绝;梁启超以为列宁死了, 俄罗斯革命将随之寿终, 因为他们不明白俄罗斯革命有历史的意义, 他们不明白俄罗斯有农工大群众及组织坚强的党为之拥护。

[42] 1928年7月党的六大通过《苏维埃政权的组织问题决议案》, 从21个方面对苏维埃政权组织作出部署, 如苏维埃的定义利用苏联苏维埃建设的经验中国的苏维埃政权的正式名义苏维埃的组织应站在劳动群众直接选举的基础上苏维埃代表须按期向选举人报告过去工作苏维埃中直接的撤回权党是苏维埃思想上的领导者等。在张君劢苏俄宪法译文发表后, 有更多的文章开始援引苏俄宪法译文, 其中有的文章援引的不是张君劢苏俄宪法译文中的条文, 这形成了援引苏俄宪法条文的不同形式。[13] 2018年的这一轮改革，对于公安机关职能配置的科学化具有重大的意义。

一、问题的提出 自2014年以来，我国司法体制发生了重大的变化。通过观察法院、检察院的司法体制改革，乃至通过对监察体制改革的审视，我们或许可以发现公安机关职能定位的深层次问题，也能借此机会思考公安体制改革的几个重大课题。除了公安部以外，应当根据行政区划，在每个省市区设置公安部特派员办公室，在全国划分为若干个公安部指挥分中心。但令人遗憾的是，有关的改革方案和制度安排却显得有些分散，也没有切中公安体制存在的深层次问题。

2012年3月，全国人大通过修改刑事诉讼法，将针对精神病人的强制医疗措施纳入司法审查的轨道，要求只有经过法庭审判，才能将那些存在危害社会行为的精神病人采取强制医疗措施。对于公安体制的去地方化问题，法学界鲜有专门的研究，但公安系统内部的有识之士早就提出过改革设想。

至于未来公安体制改革的方向选择和制度设计，可能更多地取决于天时地利人和等多种因素，取决于政治家的远见卓识和乾纲独断。随着我国社会、经济、政治等领域发生重大转型，也随着司法改革的逐步推进，公安机关所享有的上述特殊行政处罚权逐步受到限制，一些制度甚至因为某种特殊事件的发生而逐步废止。在一定程度上，这或许可以算是一种后发优势，也就是通过吸取前一段司法体制改革的教训，直接切中公安体制改革的要害问题，从而一举取得公安体制改革的实质性突破。如今，经过半个多世纪的改革探索，将看守所等未决羁押场所成建制地移交司法行政机关，不仅时机已经成熟，而且具有极大的必要性和可行性。

本来，作为拥有一定武装力量的公安机关，应当维护国家利益和社会公共利益，执行国家的法律和法规，保证警察权真正成为国家公器。三是特殊行政处罚体系。对于公安体制改革，任何制度设计或改革方案的提出，都可能带有一定的主观性。四、公安机关权力的合理配置问题 作为现代警察机构，公安机关的主要职能应当是维护社会治安和开展刑事侦查。

[4]参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第6期。[14]只有将看守所从公安机关脱离出来，才能彻底解决公安机关将侦查权与未决羁押权集中行使的问题，确保看守所的中立化，避免看守所成为刑事侦查的第二战场，防止看守所的管教民警通过深挖余罪来剥夺在押人的合法权益，通过狱侦机制来制造冤假错案，通过鼓励在押人员相互揭发和提供情报来限制未决犯的辩护权。

[5]而对于嫌疑人、被告人提交的保证金，一些公安机关也千方百计地将其转化为事实上的罚没款。从20世纪80年代以来，我国公安机关的管理职能就处于不断被压缩和限制的过程中。

尽管这一移民管理局由公安部加以管理，但其独立性和专业性将得到大大加强。在刑事侦查过程中，公安机关对于涉嫌犯罪的嫌疑人，则动辄采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性处分，将巨额资金、财产予以查扣甚至直接加以处置。[16] 这种特殊行政处罚几乎成为公安机关进行社会控制的重要手段，所适用对象往往是尚不够刑事处罚但适用普通行政处罚又嫌过轻的行政违法者。这种制度安排可能是解决涉案财物任意处置问题的治本之道。在笔者看来，要防止公安机关任意处置涉案财物，应当在坚持办案部门、办案人员与涉案财物管理人员相互分离原则的前提下，继续探索涉案财物管理部门的中立化问题。[8]福建省上杭公安机关还建立了由当地党政部门主导、公检法三机关共同使用、公安机关负责管理的涉案财物管理中心，实行对涉案财物的系统使用、台账登记和条形码管理，实行涉案财物的集中管理，网上移件。

[7]参见王霞：《北京市公安机关以涉案财物管理为抓手促执法规范化》，载《中国纪检监察报》2012年1月18日。参见陈红霞、崔锡程：《中国典当第一案二审：钢铁贸易商合法典当还是非法放贷？》，载《21世纪经济报道》2015年8月20日。

户籍管理尽管与社会治安的维护具有密切的关系，但总体上属于日常社会管理的组成部分，不仅事务繁杂，涉及每个居民的社会福利问题，而且随着我国社会、经济和政治体制的转型，这类职能还可能发生相应的变化。但是，鉴于公安机关所承担的治安管理职能过于庞杂，而国家安全的维护又是一个不可分割的整体，无论是对外安全维护还是对内安全保卫，都应当交由同一国家机关承担，这样才能发挥整合资源、集中力量、提高效率的作用。

最后，在将诸如国保、户籍和未决羁押整体剥离公安机关的前提下，有必要对公安机关的治安维护和刑事侦查职能进行重新整合。但是，由于多年来公安执法存在普遍的地方化问题，一些地方政府将公安机关变成事实上的创收部门，并实行所谓的收支两条线制度，使公安机关可以按比例提取在行政执法和刑事侦查中查扣的涉案财物，造成公安机关通过办案获取经济收益的后果。

四是户籍管理职能，包括对每一公民从出生到死亡的户籍登记、户籍迁移以及诸如农转非之类的复杂管理职能。二是刑事侦查职能，包括刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、证券犯罪侦查、网络犯罪侦查、反恐怖、禁毒、看守所监管等侦查职能。改革方案提出要建立有别于公务员的警察管理制度和保障机制，大幅度提高警察的生活待遇，完善警察抚恤优待和职业风险保障制度。在人事安排方面，地市级公安机关和县级公安机关负责人一律由省级公安机关提名，由地方党委政府加以考核，由地方同级人大常委会加以任命。

经过改革探索，我国公安机关原有的边防、出入境和消防职能已经转由新组建的国家机关加以管理。当然，对目前的国保职能本身也应进行必要的区分。

公安机关一旦作出适用上述特殊行政处罚的决定，即意味着对行为人人身自由进行短则几个月、长则达到三年之久的剥夺。而如今，在公安机关负有创收责任的体制下，无论是办案人员还是办案机关，都与案件结果发生了利害关系。

可以说，解决公安执法的地方化问题，与解决司法地方化问题相比，至少具有同等的意义，也具有极大的迫切性。多年以来，我国公安体制的改革较为滞后，逐渐暴露出一系列问题和缺陷，已经难以适应我国社会、政治、经济发展的基本需要。

另一方面也造成检察机关、法院为迁就公安机关对涉案财物的处置结果，而将一些本来没有达到定罪标准的案件提起公诉或者宣告有罪，使审查起诉和法庭审判全都流于形式，进而造成冤假错案。两级法院的判决书均认定其中部分财产与犯罪行为无关，责令予以返还。公安体制的改革可谓千头万绪。与法院、检察机关已经发生的焕然一新的重大变化相比，公安体制改革显得过于谨慎和保守，既没有体现与时俱进的精神，也没有有效地解决深层次的问题。

三、公安机关的去创收化问题 影响公安执法公正性的第二大难题，是公安机关通过办案来获取经济利益的问题，也就是通常所说的公安机关的办案创收问题。在一些涉及经济纠纷的刑事案件中，公安机关内部的经济犯罪侦查部门享有很大的自由裁量权，动辄对价值数百万、数千万甚至上亿元的涉案财物进行查封、扣押、冻结甚至拍卖、变现，在侦查阶段即进行处置。

当然，无论是公安部还是公安部的派出机构或人员，都应由中央财政保证足额预算，并对各省市区公安特派员以及大区指挥分中心的人员，实行定期轮换制度，避免这些人员与地方因为长时间接触而产生特定的利益关系或利害关系。本来，作为国家专门机关，公安机关在治安行政执法和刑事侦查中所查获的涉案财物，要么应当予以暂时查封、扣押或者冻结，要么依法上缴国库，而绝对不能自行处置，更不能直接将其变为办公经费。

再次，公安机关设置的看守所以及其他未决羁押机构，应当整体移交司法行政机关。在司法体制改革的大背景下，公安体制改革和司法行政体制改革本来就受到了一定程度的遗忘和忽略，而大大落后于法院、检察院和监察委员会的体制改革。